Prof. Robert Grzeszczak: ustawa o dekoncentracji mediów może być sprzeczna z prawem Unii Europejskiej

Dekoncentracja mediów jest jednym z sztandarowych projektów Prawa i Sprawiedliwości. O reformie mówi się od objęcia władzy przez PiS - pod koniec lipca do tematu odniósł się na antenie Telewizji Trwam prezes PiS, Jarosław Kaczyński, prognozując, że ustawa spotka się z „wielkim oporem”. Na początku sierpnia wiceminister kultury i dziedzictwa narodowego Jarosław Sellin potwierdził, że projekt ustawy trafi do Sejmu po wakacjach.

Temat wrócił do mediów w ostatnich dniach za sprawą publikacji w „Super Expressie”. Tabloid, powołując się na słowa anonimowego posła PiS, podał, że według projektu ustawy zagraniczne koncerny będą mogły mieć maksymalnie 15 proc. udziałów w polskim medium. Ograniczeniom ma podlegać także tzw. koncentracja krzyżowa, czyli jednoczesne posiadanie różnych typów mediów - telewizji, radia, prasy czy serwisu internetowego.

Takie regulacje mogłyby mieć poważne i niekorzystne konsekwencje dla zachodnich koncernów medialnych obecnych na polskim rynku, takich jak RASP, Bauer czy Scripps Networks.

Do tej pory poważne zastrzeżenia na temat planowanej ustawy dekoncentracyjnej wyrazili medioznawcy, pomysł PiS nie spotkał się też ze społecznym poparciem.

Ustawa o dekoncentracji mediów wczesną jesienią w Sejmie. Sellin: z monopolami się walczy

Teraz wątpliwości co do zgodności ustawy z normami unijnymi wyraża prof. Robert Grzeszczak z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego w przygotowanej dla serwisu Wirtualnemedia.pl analizie, którą prezentujemy poniżej:

Trzeba mieć na uwadze, że postępująca koncentracja w gospodarce jest charakterystyczna w wielu działach gospodarki, co jest związane z procesami globalizacji. Uwaga ta dotyczy także mediów. Koncentracja może stwarzać zagrożenia dla samych mediów i ich niezależności, a w efekcie dla demokracji. Koncentracja mediów może prowadzić zwłaszcza do uzyskania przez grupy kapitałowe monopolu na informacje, sposobu ich prezentacji czy zaniku lokalności poszczególnych mediów. W efekcie państwa mogą wprowadzać różnorakie ograniczenia w działalności mediów powołując się na ochronę interesu publicznego jakim jest zachowanie pluralizmu mediów.

Regulacja prawa medialnego jest kompetencją państw członkowskich, ale nie pozostaje bez związku z prawem Unii Europejskiej. Państwa członkowskie UE mogą tworzyć prawo w zakresie regulacji mediów, w tym przepisy ograniczające ich koncentrację, określać udział państwa w spełnianiu niekomercyjnej produkcji medialnej, a także mechanizmy gwarantujące niezależność mediów i statuujące gwarancje dla niezależności dziennikarzy od różnych form nacisku, jak np. układów politycznych i gospodarczych.

Unia Europejska stawia jednak pewne granice dla takich regulacji krajowych. Przede wszystkim nie mogą one naruszać zasady niedyskryminacji podmiotów ze względu na pochodzenie państwowe. Poza tym, co jest w ścisłym związku z zasadą niedyskryminacji,  regulacje medialne nie mogą ograniczać swobód rynku wewnętrznego, w tym wypadku zwłaszcza swobody przepływu kapitału oraz prowadzenie przedsiębiorczości i świadczenia usług.

Oczywiście system oparty wyłącznie na wolnorynkowej konkurencji nie jest w stanie sam zagwarantować pluralizmu mediów. Dlatego zadanie to podejmują ustawodawcy krajowi i przepisy zmierzające do pluralizacji mediów i zapobieganiu monopolu (dekoncentracji) obowiązują już od pewnego czasu np. w Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii czy poza UE - w Rosji i w Stanach Zjednoczonych. Także ustawodawca polski zapowiada zmiany w prawie medialnym których ratio legis ma być zapewnienie dekoncentracji mediów.

Oczywiście bez analizy całego projektu ustawy nie można jednoznacznie wypowiedzieć się co do tego czy i w jakim zakresie jest ona zgodna lub niezgodna z prawem UE i ewentualnie czy są argumenty prawne, które mogłyby uzasadnić tę niezgodność.

Unia Europejska dąży bowiem do ochrony i propagowania pluralizmu mediów jako podstawowego filaru prawa do informacji i wolności wypowiedzi zawartego w art. 11 Karty praw podstawowych, pozostających podstawowymi zasadami obrony demokracji, pluralizmu obywatelskiego i różnorodności kulturowej.

Ale unijne rozumienie pojęcia pluralizmu mediów jest szersze niż to, jakie wyłania się z wypowiedzi twórców nowej polskiej ustawy. Nie ogranicza się tylko do sprawy koncentracji własności przedsiębiorstw, gdyż obejmuje również kwestie dotyczące nadawców publicznych, władzy politycznej, konkurencji gospodarczej, różnorodności kulturowej, rozwoju nowych technologii, przejrzystości oraz warunków pracy dziennikarzy.

 Projektowane ustawodawstwo polskie będzie więc kontrolowane pod kątem zgodności z zasadami i prawem unijnym. Ustawa zostanie zapewne poddana kontroli przez Komisję Europejską, która zbada które z jej przepisów utrudniają lub wyłączają przepływ kapitału i swobodę przedsiębiorczości. Innymi słowy zbada czy celem i skutkiem ustawy będzie wyeliminowanie podmiotów z innych państw członkowskich.  Jeżeli odpowiedź będzie pozytywna to ustawodawca polski musi wykazać, że przyjęcie przepisów ograniczających swobody rynkowe ma silne uzasadnienie.

A co może je uzasadnić? Przede wszystkim wskazanie przez prawodawcę polskiego interesu publicznego, który miałby być nimi chroniony. Będzie nim zapewne ochrona pluralizmu mediów. Jednak wskazanie samego interesu (dobra) publicznego to za mało. Należy wykazać, że celu tego, tj. ochrony pluralizmu nie można było osiągnąć krokami mniej ingerującymi w podstawowe wolności gospodarcze. Innymi słowy – należy wykazać, ze podjęte środki są proporcjonalne, konieczne i adekwatne. Co więcej, zbadaniu ulegnie też skutek nowej ustawy w tzw. teście dostępu do rynku. Oznacza to, że ustalane będzie czy nowe przepisy nie utrudniają bardziej niż podmiotom krajowym możliwości wejścia na rynek polski i rozpoczęcia tu działalności gospodarczej. To wydaje się, wobec zapowiadanego kształtu zmian być zamierzeniem niezwykle trudnym.

Przyjmując zatem, że Komisja Europejska uzna przepisy nowej polskiej ustawy medialnej za niezgodne z prawem unijnym będzie mogła je zaskarżyć do Trybunału Sprawiedliwości UE w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest to ten sam tryb w którym KE przeprowadziła już wiele postępowań w efekcie których trzeba było zmienić ustawodawstwo krajowe. Ostatnim słynnym już przykładem jest postępowanie w sprawie wycinki Puszczy Białowieskiej.

Także samodzielnie podmioty gospodarcze dotknięte skutkami tej ustawy będą mogły ją skarżyć przed polskimi sądami, powołując się na niezgodność z prawem unijnym. W takim przypadku właściwy sąd powszechny będzie mógł się zwrócić z pytaniem prawnym (prejudycjalnym) do sądu luksemburskiego czy przepisy polskie są zgodne z unijnymi. To także jest skuteczny środek który może zniwelować lub wręcz wyrugować z systemu prawa polskiego planowaną ustawę. Wymagać to będzie jednak czasu, a dodatkowo straty gospodarcze będą trudne do odrobienia przez takiego poszkodowanego przedsiębiorcę.